Отчет исследовательской группы американского института изучения мира (USIP)
Объявляя о выводе войск США из Афганистана в апреле 2021 года, президент Джо Байден назвал борьбу с терроризмом в Афганистане и Пакистане непреходящим и критически важным интересом национальной безопасности США. Этот приоритет стал еще более выраженным после возвращения талибов к власти в августе 2021 года, обнаружения лидера «Аль-Каиды» Аймана аз-Завахири в Кабуле менее года спустя и растущей угрозы со стороны Исламского государства Хорасан (ИГИЛ-Х). из Афганистана. Однако из-за растущего давления стратегической конкуренции с Китаем и Россией значимость борьбы с терроризмом в политической повестке дня значительно снизилась. После событий 11 сентября маятник политики национальной безопасности качнулся в сторону борьбы с терроризмом, но после вывода войск США из Афганистана он, похоже, качнулся в противоположном направлении.
В 2022 году Институт мира США созвал Старшую исследовательскую группу по борьбе с терроризмом в Афганистане и Пакистане для изучения проблем борьбы с терроризмом в регионе в свете вывода войск США и растущей стратегической конкуренции. Исследовательская группа представляет собой двухпартийную группу экспертов, приносящих широкий спектр политического, научного, оперативного и аналитического опыта, связанного с терроризмом, борьбой с терроризмом и вопросами политики в Южной Азии.
На встречах с 2022 по 2023 год исследовательская группа оценивала террористическую угрозу со стороны Афганистана и Пакистана и ее влияние на интересы США, а также размышляла об уроках, извлеченных из усилий по снижению террористических рисков за последние 20 лет. Затем члены рассмотрели, какими могут быть компоненты четко определенной и устойчивой контртеррористической стратегии для региона для эффективного смягчения существующих угроз, особенно тех, которые направлены против США, их союзников и партнеров.
Исследовательская группа пришла к следующим двум основным выводам о ставках и направлении террористической угрозы и определила варианты новой стратегии в свете выводов группы.
- Вместо того, чтобы рассматривать борьбу с терроризмом как нежелательное отвлечение от стратегической конкуренции, политики могли бы перенаправить свое внимание на борьбу с терроризмом, чтобы смягчить угрозы и защитить программу стратегической конкуренции.
Некоторые политики воспринимают усилия по борьбе с терроризмом, особенно в Афганистане и Пакистане, как отвлечение от усиливающейся стратегической конкуренции с Китаем и Россией. Однако террористические группы в Афганистане и, в меньшей степени, в Пакистане по-прежнему вынашивают намерения и обладают растущими возможностями атаковать Соединенные Штаты и их интересы. Если бы террористам удалось воплотить эти намерения в жизнь, это привело бы не только к трагическим человеческим жертвам, но и оказало бы существенное негативное воздействие на программу стратегического соревнования Америки.
Во-первых, атака с массовыми жертвами окажет значительное давление на политиков, чтобы они отреагировали решительно, что отвлекло бы ресурсы, внимание руководства и политический капитал от нынешнего внимания к стратегической конкуренции. Американское общество по-прежнему ожидает, что правительство США примет необходимые меры для предотвращения террористических атак против американцев как внутри страны, так и за рубежом.
Террористические нападения на Соединенные Штаты, их союзников и партнеров, особенно нападения, исходящие из Афганистана и Пакистана, также подорвут американские альянсы. На фоне вывода войск из Афганистана в 2021 году Вашингтон заверил союзников и партнеров, что Соединенные Штаты сохранят способность смягчать террористические угрозы из Афганистана после вывода войск. Неспособность предотвратить нападения на территорию США, региональные интересы, а также на союзников и основных партнеров подорвет авторитет и репутацию Америки.
Кроме того, террористические атаки из Афганистана и Пакистана против такого важного партнера, как Индия, могут спровоцировать опасные региональные кризисы. Например, крупная атака террористической группы в индийском городе может спровоцировать военное противостояние Индии и Пакистана с риском перерастания в обмен ядерными ударами. Подобный кризис также значительно отвлечет Индию от внимания к проблеме, которую представляет Китай.
Учитывая эти ставки, Соединенные Штаты могли бы рассмотреть возможность перенацеливания внимания на борьбу с терроризмом, чтобы защитить программу стратегической конкуренции. Превентивные инвестиции в борьбу с терроризмом позволят постоянно уделять внимание стратегической конкуренции.
- Террористические угрозы интересам США со стороны Афганистана и Пакистана неуклонно растут, и Афганистан предоставляет все больше возможностей для террористических группировок по сравнению с периодом до вывода войск США из Афганистана.
Террористические группы в Афганистане и Пакистане упорны, а некоторые набирают силу, угрожая интересам США и их союзников, а также региональной безопасности. Обстановка, сложившаяся после вывода войск США из Афганистана, предлагает террористическим группировкам ряд новых возможностей для перегруппировки, планирования заговоров и сотрудничества друг с другом. Эти группы имеют возможность использовать огромный резерв обученных боевиков в Афганистане и, в некоторой степени, в Пакистане. Эти группировки также извлекают выгоду из сокращения возможностей США по мониторингу и выявлению атак в этих двух странах.
ИГИЛ-Х представляет собой растущую угрозу, охватывающую пределы ближайшего региона, большую, чем в период до вывода войск. Террористическая группировка «Техрик-и-Талибан Пакистан» (ТТП) также вернулась в качестве угрозы региональной безопасности. Хотя наихудший сценарий восстановления «Аль-Каиды» в Афганистане не материализовался, эта группировка и ее филиал в Южной Азии продолжают поддерживать связи и получать поддержку от «Талибана», а также призывать к нападениям на граждан США, их союзников и партнеров (в том числе Индия) и интересы США.
Талибан продолжает поддерживать террористические группировки в Афганистане. Несмотря на обязательства перед Соединенными Штатами и странами региона не допустить превращения Афганистана в убежище террористов, решение Талибана принять у себя главу «Аль-Каиды» Аймана аз-Завахири в Кабуле и их продолжающееся предоставление убежища и материальной поддержки террористическим группам, таким как ТТП, позволяют предположить, что что Талибан вряд ли будет существенно дистанцироваться от своих союзников-террористов. Талибан нацелился на ИГИЛ-Х и существенно снизил уровень насилия со стороны группировки в стране, однако за последние два года ИГИЛ-К планировало нападения на региональных игроков и интересы США, что вызывает особую тревогу. Неясно, смогут ли репрессии Талибана изменить амбиции ИГИЛ-Х в отношении внешних атак и существенно ослабить его возможности. Образовательная политика Талибана, такая как расширение медресе в стране и пересмотренная учебная программа, пропагандирующая экстремистские идеологии, также представляет собой проблему борьбы с терроризмом.
Террористические группы также пытаются дестабилизировать Пакистан. ТТП – группа, которая убивала американцев и планировала нападения на территорию США – наносит значительные потери Пакистану из своего убежища в Афганистане; и в будущем это может стать еще большей угрозой для Пакистана и региона. В то же время Пакистан исторически поддерживал отношения с антииндийскими террористическими группировками, хотя в последние годы и сдерживал их. Поскольку напряженность между Индией и Пакистаном остается высокой, насилие со стороны таких групп против Индии может спровоцировать военные действия Индии против Пакистана и, в свою очередь, создать риск региональной войны между двумя ядерными государствами.
Оживление контртеррористической стратегии США: основные варианты политики
Соединенные Штаты могут реализовать новую контртеррористическую стратегию для Афганистана и Пакистана, чтобы противостоять растущим террористическим угрозам в регионе. Это не потребует экспансивной антитеррористической политики прошлого или ослабления внимания политиков к стратегической конкуренции. Исследовательская группа считает, что в нынешние рамки стратегической конкуренции возможно внедрить подход по борьбе с терроризмом с ограниченными целями.
Группа предлагает цели по сдерживанию и, при необходимости, разрушению террористических угроз в Афганистане и Пакистане, которые нацелены на Соединенные Штаты и их интересы за рубежом, а также на их союзников и основных партнеров. Исследовательская группа также предлагает Вашингтону повысить свою готовность к разумному реагированию на крупную террористическую атаку; такая подготовка поможет свести к минимуму отвлечение ресурсов, внимания руководства и политического капитала от стратегической конкуренции. Эти приоритеты создадут устойчивое конечное состояние для управления террористическими угрозами из региона, в отличие от общих целей прошлого, таких как разгром и крупномасштабная деградация террористических группировок.
Основные варианты исследовательской группы, которые могут рассмотреть политики, включают следующее:
Продолжать публично оказывать давление на Талибан с целью уменьшения террористических угроз, сохраняя при этом каналы связи для контртеррористического обмена вместо того, чтобы применять совместный подход с открытыми стимулами или кампанию давления, которая полностью изолирует Талибан.
Ключевые шаги, которые следует учитывать:
Разработка механизма публичной отчетности для документирования и распространения информации о соблюдении Талибаном условий борьбы с терроризмом, изложенных в Дохийском соглашении 2020 года между Соединенными Штатами и Талибаном.
Проведение встречи стран региона для кодификации обязательств Талибана по борьбе с терроризмом перед каждой страной.
Добавление в федеральный список наблюдения за терроризмом, до введения санкций (в соответствии с Указом президента США 13324), лидеров и сотрудников Талибана, помогающих террористам в стране.
Создание специальных дипломатических и разведывательных каналов борьбы с терроризмом с Талибаном для передачи озабоченностей и изучения возможности обмена мнениями по общим угрозам.
Улучшить военную и разведывательную позицию для сдерживания и устранения террористических угроз, направленных против Соединенных Штатов и их интересов, в том числе тех, которые Талибан не желает или не может сдерживать в Афганистане.
Ключевые шаги, которые следует учитывать:
Сделать политику военных действий против террористических угроз в Афганистане – политику, ужесточенную администрацией Байдена посредством президентского политического меморандума 2022 года, который регулирует контртеррористические операции прямого действия за пределами зон активных боевых действий – менее ограничительной, но не до уровня зоны обычных боевых действий или зоны боевых действий. уровень, который был доступен военным командирам до вывода войск из Афганистана.
Увеличение военных и разведывательных ресурсов, выделяемых на борьбу с терроризмом в Афганистане и Пакистане, но по-прежнему сохраняющих их значительно ниже уровня, существовавшего до вывода войск.
Увеличение ресурсов Центрального командования США (CENTCOM) для зарубежных операций и сотрудничества в области безопасности путем предоставления дополнительных самолетов разведки, наблюдения и рекогносцировки (ISR), а также долговременных альтернативных бортовых возможностей ISR; и расширение аналитических возможностей по борьбе с терроризмом, состоящих из аналитиков, лингвистов и специалистов по проверке, а также наступательных киберпотенциалов для загоризонтных операций.
Поддержание сбора разведывательной информации об Афганистане и Пакистане на соответствующем приоритетном уровне в рамках Национальной структуры приоритетов разведки и отчетности Управления директора национальной разведки о критических намерениях и предупреждениях об угрозах и операциях.
Расширение программы Государственного департамента США «Вознаграждения за правосудие» для Афганистана и Пакистана за счет увеличения денежного вознаграждения для тех, кто в настоящее время включен в список, а также добавления боевиков ИГИЛ-К и Аль-Каиды, которые в настоящее время не охвачены, для привлечения потенциальных клиентов.
Используя соответствующие юридические полномочия, использовать усиленные военные и разведывательные возможности для борьбы с террористическими группировками, принимая во внимание риск ответных действий и сводя к минимуму ущерб гражданскому населению.
Ключевые шаги, которые следует учитывать:
Нацеливание смертоносных действий в Афганистане на те группы, которые планируют или участвуют в заговорах против территории и интересов США.
Демонстрация силы с помощью дронов против лидеров Талибана и персонала, помогающего террористическим группам, таким как Аль-Каида.
Осуществление кибервторжений с целью нарушения пропаганды и коммуникаций Аль-Каиды и ИГИЛ-К.
После нападения на террористического лидера, связанного с Талибаном, рассмотрение возможности рассекречивания разведданных – насколько это практически возможно – о присутствии и личности целевых террористов, чтобы доказать, что действия США были оправданы; это, в свою очередь, может оказать давление на Талибан, заставив его дистанцироваться от террористических группировок и снизить риск возмездия.
Минимизировать риск причинения вреда гражданскому населению, контролируя темп боевых действий, соблюдая его в соответствии с имеющимися разведывательными ресурсами; Чтобы обнаружить гражданских лиц в процессе нацеливания и проверить предвзятость подтверждения, Министерство обороны США могло бы создать хорошо обеспеченные ресурсами «Красные группы по защите гражданского населения» или группы аналитиков, которые подвергают сомнению предположения и интерпретации информации с целью защиты от вреда гражданскому населению.
Сделать то, что квалифицируется как законные полномочия для проведения контртеррористических операций, более прозрачным путем разъяснения интерпретации исполнительной властью Разрешения на использование военной силы 2001 года в ответ на теракты 11 сентября и статьи II Конституции применительно к Афганистану и Пакистану.
Улучшите контртеррористические отношения с Пакистаном, одновременно предприняв дипломатические шаги для предотвращения вызванного терроризмом кризиса в Южной Азии.
Ключевые шаги, которые следует учитывать:
Предложение Пакистану помощи в области безопасности и разведки в целях борьбы с терроризмом с целью (1) уменьшить угрозу ТТП, а также получить пакистанскую помощь в решении важнейших проблем США по борьбе с терроризмом, (2) обеспечить долгосрочный доступ к воздушному пространству для операций в Афганистане и (3) использовать рычаги воздействия надежный доступ в Пакистане в случае террористической атаки. Такая помощь должна быть откалибрована таким образом, чтобы снизить вероятность того, что Пакистан сочтет эту помощь полезной для нападения на Индию.
Сообщая пакистанским лидерам, что если террористы, базирующиеся в Пакистане или поддерживаемые им, совершат нападения в Индии, это будет иметь серьезные негативные последствия для двусторонних отношений.
Предлагая помощь для содействия мирному сосуществованию среди молодежи из групп риска; улучшить социальную сплоченность путем расширения признания религиозного, социального и политического разнообразия; и дерадикализация несовершеннолетних детей.
Подготовьте планы действий в чрезвычайных ситуациях для борьбы с террористическими атаками на родине и за рубежом против основных союзников и партнеров, таких как Индия.
Ключевые шаги, которые следует учитывать:
Улучшение возможностей сбора и анализа разведывательной информации с помощью Национальной структуры приоритетов разведки для надежного установления ответственности за террористические атаки из Афганистана и Пакистана.
Предоставление усиленных предупреждений о поездках американцам, подвергающимся угрозам во время путешествий и проживания в регионе.
Усиление влияния США в Центральной Азии и Пакистане посредством программ помощи с целью обеспечения базирования в чрезвычайных ситуациях и вариантов доступа для военных операций.
Повышение доверия индийского правительства к процессу правительства США по установлению ответственности за террористические атаки посредством разведывательной информации, обмена расследованиями и кризисных военных игр; и подготовка американских политиков к управлению вызванными терроризмом кризисами в Южной Азии посредством регулярных кабинетных учений.
Приняв эти меры, политики смогут лучше защитить интересы США в Афганистане и Пакистане, сохраняя при этом общий акцент на стратегической конкуренции.
